Plastična kesa je mali predmet sa dugim tragom. U trgovini traje nekoliko minuta, u domaćinstvu često tek toliko da se namirnice prenesu od kase do kuhinje, a u prirodi može ostati decenijama. Zbog toga pitanje njene upotrebe nije samo pitanje potrošačke navike, već i test sposobnosti države da jednu jednostavnu svakodnevnu praksu pretvori u uređenu javnu politiku.
Crna Gora je taj test počela da polaže donošenjem novog Zakona o upravljanju otpadom i uvođenjem djelimične zabrane upotrebe plastičnih kesa. Međutim, „Analiza upotrebe plastičnih kesa u Crnoj Gori“, koju je pripremila organizacija KOD, pokazuje da prvi korak nije dovoljan. Zakon postoji, naknada se naplaćuje, dio podataka se prikuplja, ali sistem još nema potpunu sliku o tome koliko se plastičnih kesa zaista koristi, koliko subjekata ispunjava obaveze, kako se troše prikupljena sredstva i da li mjere koje su uvedene zaista mijenjaju ponašanje građana.
Šta je zabranjeno, šta se plaća, a šta ostaje izvan pune kontrole
Upotreba plastičnih kesa u Crnoj Gori danas je regulisana prvenstveno Zakonom o upravljanju otpadom, koji je donesen u aprilu 2024. godine, a njegova primjena počela u oktobru iste godine. Njime je uvedena djelimična zabrana upotrebe plastičnih kesa, konkretno zabrana laganih plastičnih kesa debljine zida od 15 do 50 mikrona.
To znači da nije uvedena potpuna zabrana plastičnih kesa, iako je takav utisak u jednom dijelu javnosti postojao nakon početka primjene zakona. Vrlo lagane kese, tanje od 15 mikrona, i dalje se koriste, najčešće u marketima za voće, povrće i druge rasute proizvode. Sa druge strane, kese deblje od 50 mikrona mogu se prodavati, ali za njih prodavci plaćaju posebnu naknadu.
Na osnovu Zakona donesena je i Uredba o naknadi koju plaća prodavac plastične kese za nošenje, debljine zida više od 50 mikrona. Ovom uredbom propisani su način obračuna, plaćanja i visina naknade. Prodavac je dužan da Agenciji za zaštitu životne sredine dostavlja mjesečni izvještaj o količini kesa koje je stavio u promet, a naknada se obračunava na osnovu tih izvještaja.
Prvobitno je ta naknada iznosila 0,03 eura po komadu. U maloprodaji se ista kesa najčešće naplaćuje 0,15 eura, pri čemu se 0,03 eura izdvaja kao zakonom propisana eko-naknada, dok ostatak predstavlja prodajnu cijenu trgovca. Krajem 2025. godine Vlada je donijela novu uredbu kojom je naknada povećana na 0,05 eura po komadu za kese debljine preko 50 mikrona.
Na papiru, sistem djeluje jasno. U praksi, međutim, upravo podjela kesa po debljini otvara prostor za ozbiljne nedoumice. Država prati uglavnom kese deblje od 50 mikrona, jer se na njih plaća naknada i za njih postoji obaveza izvještavanja. Vrlo lagane kese ispod 15 mikrona, koje su i dalje prisutne u svakodnevnoj kupovini, ne prate se na isti način. Time izvan pune statističke slike ostaje kategorija koja može imati značajan udio u ukupnoj potrošnji.
Za javnu politiku to nije tehnička sitnica. Ako mjerimo samo dio potrošnje, ne možemo pouzdano govoriti o stvarnom smanjenju.
Samo 234 prodavca prijavila kese, u sektoru sa više od 15 hiljada subjekata
Prema podacima koje je KOD dobio od Agencije za zaštitu životne sredine, u periodu od 20. oktobra 2024. do 31. decembra 2025. Godine, ukupno 234 prodavca plastičnih kesa dostavljala su mjesečne izvještaje o količini kesa stavljenih u promet. U tom periodu prijavljeno je 50.498.989 plastičnih kesa, a naplaćena naknada iznosila je 1.514.969,67 eura.
Ako se uzme okvirna maloprodajna cijena od 0,15 eura po kesi, analiza procjenjuje da su građani za kupovinu plastičnih kesa u posmatranom periodu izdvojili oko 7,5 miliona eura. To je iznos koji pokazuje da plastična kesa, iako pojedinačno djeluje kao zanemarljiv trošak, u zbiru predstavlja ozbiljnu potrošačku i ekološku stavku.
Interesantan je i odnos između broja subjekata koji su dostavljali izvještaje i ukupnog broja kompanija u sektoru trgovine. Prema podacima Uprave za statistiku Crne Gore (MONSTAT), u oblasti trgovine na veliko i malo registrovano je 15.735 poslovnih subjekata, što čini gotovo 27% ukupnog broja registrovanih poslovnih subjekata u državi. Sa druge strane, samo 234 subjekta su, prema dostavljenim podacima, prijavila količine kesa i plaćala naknadu.
Naravno, ne može se svaki od tih 15.735 subjekata automatski smatrati obveznikom plaćanja naknade. Uredba se odnosi samo na prodavce koji stavljaju u promet kese deblje od 50 mikrona. Neki trgovci ih možda ne koriste, neki posluju u segmentima gdje takve kese nisu relevantne, a dio subjekata može biti neaktivan ili poslovati u drugačijim okolnostima.
Ipak, razlika je prevelika da bi se olako prešlo preko nje. Ako u jednom od najbrojnijih sektora crnogorske privrede samo 234 subjekta dostavljaju mjesečne izvještaje, to ukazuje na ozbiljnu prazninu u sistemu praćenja. U najmanju ruku, država bi morala znati koliko trgovaca zaista stavlja u promet kese deblje od 50 mikrona, koliko njih izvještava, koliko ih ne izvještava i na koji način se to kontroliše. Bez tog podatka, teško je govoriti o punoj primjeni propisa. Sistem koji ne zna obuhvat svojih obveznika ne može pouzdano tvrditi da efikasno upravlja problemom.
Podjela kesa po debljini otvara prostor za ozbiljne nedoumice. Država prati uglavnom kese deblje od 50 mikrona, jer se na njih plaća naknada i za njih postoji obaveza izvještavanja. Vrlo lagane kese ispod 15 mikrona, koje su i dalje prisutne u svakodnevnoj kupovini, ne prate se na isti način.
Novac od kesa mora imati jasnu namjenu, ali i jasnu kontrolu
Jedan od najvažnijih djelova analize odnosi se na trošenje sredstava prikupljenih kroz eko-naknadu. Prema članu 62 Zakona o upravljanju otpadom, Fond za zaštitu životne sredine prihoduje sredstva po osnovu naknada koje trgovci plaćaju za plastične kese debljine preko 50 mikrona. Istim članom je propisano da se ta sredstva mogu koristiti isključivo za finansiranje i kofinansiranje aktivnosti podizanja svijesti i informisanja javnosti o štetnosti upotrebe plastičnih kesa po životnu sredinu.
To znači da novac od kesa nije običan prihod koji bi se mogao trošiti bez jasne veze sa svrhom zbog koje je prikupljen. Riječ je o namjenskom javnom prihodu. Njegova logika je jednostavna: građani i trgovci plaćaju cijenu ekološki štetne navike, a taj novac treba da se vrati u mjere koje tu naviku mijenjaju.
Vlada Crne Gore je 3. jula 2025. godine, na 88. sjednici, usvojila Informaciju o sprovođenju Programa za podizanje svijesti i javnog informisanja o štetnosti plastičnih kesa. Za realizaciju programa obezbijeđeno je ukupno 800.000 eura. Program je formalno uspostavio okvir za trošenje dijela sredstava prikupljenih kroz naknadu, a Eko fond je određen kao implementaciona jedinica, uz nadzor i kontrolu zajedno sa Ministarstvom.
Planiranih 800.000 eura raspoređeno je na nekoliko komponenti. Za dodjelu bespovratnih sredstava nevladinim organizacijama opredijeljeno je 100.000 eura, odnosno 12,5% ukupnog budžeta. Za partnerske aktivnosti predviđeno je 225.000 eura. Za kampanju o štetnosti upotrebe plastičnih kesa planirano je 215.000 eura. Za troškove implementacije, odnosno administrativno i tehničko jačanje kapaciteta Eko fonda, predviđeno je 260.000 eura, što čini 32,5% ukupnog budžeta programa.
Crna Gora i 65 kesa po stanovniku
Prema podacima o prijavljenoj potrošnji plastičnih kesa debljih od 50 mikrona, u prvoj godini implementacije Zakona o upravljanju otpadom, do 30. novembra 2025. godine, u Crnoj Gori je potrošeno oko 40 miliona kesa. To odgovara prosjeku od približno 65 kesa po stanovniku.
Na prvi pogled, taj podatak djeluje ohrabrujuće. Crna Gora bi, prema njemu, bila ispod Slovenije, koja ima 74,5 kesa po stanovniku, i značajno ispod Hrvatske, koja ima 96,7. Bila bi blizu evropskog prosjeka iz 2022. godine i ne tako daleko od cilja EU od 40 kesa po stanovniku.
Međutim, upravo ovdje analiza KOD-a daje najvažniju metodološku opomenu. Crnogorski podatak ne obuhvata pouzdano sve kategorije plastičnih kesa. Zvanična evidencija se prvenstveno odnosi na kese deblje od 50 mikrona, za koje se plaća naknada. Potrošnja vrlo laganih i laganih kesa ispod 15 mikrona koje se često koriste za voće, povrće i rasutu robu, ne prati se sistematski.
Zbog toga je interpretacija da je Crna Gora već ostvarila veliko smanjenje potrošnje potencijalno problematična. Ako se veliki dio potrošnje nalazi izvan sistema evidencije, onda zvanični broj može biti niži ne zato što se kese manje koriste, već zato što se sve kese ne broje.
To ne znači da mjere nijesu dale nikakav efekat. Moguće je da je naplata debljih kesa zaista uticala na dio potrošačkih navika. Ali razlika između mogućeg pozitivnog trenda i pouzdano dokazanog rezultata je velika. Za sada, Crna Gora nema dovoljno potpun sistem podataka da bi mogla bez rezerve tvrditi da je problem značajno smanjen.
Interpretacija da je Crna Gora već ostvarila veliko smanjenje potrošnje plastičnih kesa potencijalno je problematična. Ako se veliki dio potrošnje nalazi izvan sistema evidencije, onda zvanični broj može biti niži – ne zato što se kese manje koriste, već zato što se sve kese ne broje.
Nadzor postoji, ali kaznena politika djeluje blago
Tržišna inspekcija je od 20. oktobra 2024. do 1. januara 2026. godine sprovela 1.068 kontrola u vezi sa primjenom Zakona o upravljanju otpadom, sa posebnim fokusom na zabranu i ograničenja koja se odnose na plastične kese i druge jednokratne plastične proizvode. Utvrđene su 34 nepravilnosti. Izdato je devet prekršajnih naloga u ukupnom iznosu od 9.000 eura, od čega 4.000 eura kazne za kompaniju, 4.000 eura za odgovorno lice u pravnom licu i 1.000 eura za preduzetnika. Podnijet je i jedan zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.
Ovi iznosi djeluju blago ako se uporede sa zakonskim rasponima. Za stavljanje u upotrebu zabranjenih laganih plastičnih kesa od 15 do 50 mikrona, kao i za neplaćanje naknade za kese debljine od 50 i više mikrona, Zakon za pravna lica propisuje kazne od 1.000 do 20.000 eura. Za preduzetnika su predviđene kazne od 1.000 do 6.000 eura, a za fizičko lice od 500 do 2.000 eura.
Ako se kazne u praksi izriču blizu donje granice ili čak ispod nivoa koji bi imao stvarni odvraćajući efekat, onda prekršajna politika ne šalje dovoljno snažnu poruku. Ekološki propisi ne mogu biti efikasni ako se njihovo kršenje doživljava kao mali poslovni trošak.
Alternative postoje u velikim marketima, ali ne jednako svuda
Analiza ukazuje i na dostupnost alternativnih rješenja. U većim trgovačkim lancima potrošačima su uglavnom dostupni platneni cegeri i torbe za višekratnu upotrebu. Najčešće se nalaze u zoni pored kase i uglavnom su cjenovno pristupačni. Međutim, često nijesu dovoljno istaknuti, niti su praćeni jasnim porukama koje bi potrošače podstakle da ih zaista koriste.
U manjim prodavnicama situacija je slabija. Alternative plastičnim kesama često izostaju ili su vrlo ograničene. To je važan detalj, jer promjena navika ne zavisi samo od dobre volje građana. Ako potrošač nema praktičnu, dostupnu i vidljivu alternativu, velika je vjerovatnoća da će nastaviti da koristi ono što mu je najbliže i najjednostavnije.
Upravo zato mjera naplate kesa mora ići zajedno sa dostupnošću višekratnih rješenja. Potrošača nije dovoljno odvratiti od stare navike; treba mu olakšati novu.
Šta analiza preporučuje Crnoj Gori
Analiza KOD-a završava jasnim preporukama za naredni korak: Crna Gora mora precizirati pravila, proširiti kontrolu i učiniti sistem mjerljivim. To prije svega znači donošenje podzakonskih akata kojima bi se detaljno uredile tehničke karakteristike kesa, kriterijumi za biorazgradive i kompostabilne alternative, obaveze trgovaca i distributera, način izvještavanja i puna primjena sistema proširene odgovornosti proizvođača. Posebnu pažnju treba posvetiti vrlo laganim kesama ispod 15 mikrona, koje bi morale ostati dozvoljene samo iz higijenskih razloga i za rasutu hranu, uz obaveznu evidenciju njihove nabavke i distribucije, kako ne bi postale rupa kroz koju se nastavlja visoka potrošnja.
Jednako važno je da novac prikupljen kroz eko-naknade bude strogo namjenski i potpuno transparentan. To podrazumijeva javno objavljivanje ukupno prikupljenih sredstava, korisnika, iznosa i namjene, kao i jasne kriterijume za dodjelu novca. Inspekcijski nadzor mora biti redovan, ciljan i ravnomjerno sprovođen, uz kazne koje imaju stvarni odvraćajući efekat i javno dostupne podatke o kontrolama, nepravilnostima i sankcijama.
Promjena navika ne zavisi samo od dobre volje građana. Ako potrošač nema praktičnu, dostupnu i vidljivu alternativu, velika je vjerovatnoća da će nastaviti da koristi ono što mu je najbliže i najjednostavnije.
Preporuke se odnose i na dugoročnu komunikaciju sa građanima. Kampanja ne bi smjela biti jednokratna promotivna aktivnost, već stalni proces zasnovan na istraživanju navika potrošača, sa jasnim porukama za domaćinstva, mlade, trgovce, lokalne zajednice i turiste. Crna Gora, istovremeno, mora uspostaviti pouzdano praćenje potrošnje svih kategorija plastičnih kesa po stanovniku, kroz 3R odnosno budući WMIS sistem, uz godišnje javno objavljivanje podataka i ciljeva smanjenja usklađenih sa evropskim standardima. U tom poslu važnu ulogu moraju imati i lokalne samouprave, kroz lokalne planove upravljanja otpadom, kampanje, subvencije za održive alternative i uključivanje komunalnih preduzeća, dok bi Eko fond sredstva od naknada trebalo da usmjerava prvenstveno u promjenu ponašanja, višekratne kese, školske programe, istraživanja i lokalne pilot-projekte.
Kesa kao mjera ozbiljnosti sistema
Plastična kesa je naizgled skroman predmet za veliku javnu politiku. Ali upravo zato je važna. Ako država ne može precizno da izmjeri potrošnju kesa, da objasni građanima šta je zabranjeno, da kontroliše ko plaća naknadu i da javno pokaže kako troši prikupljeni novac, teško će uvjeriti javnost da može uspješno upravljati složenijim tokovima otpada.
Crna Gora je napravila prvi korak. Ali prvi korak ne smije postati izgovor za zadovoljstvo. Pravi rezultat neće biti broj usvojenih akata, niti iznos prikupljenih naknada, već manje kesa u prodavnicama, manje plastike u prirodi i više povjerenja da novac prikupljen pod imenom zaštite životne sredine zaista toj svrsi i služi. Tek tada će mala promjena zaista napraviti veliku razliku.
Jasmin Murić
Naslovna fotografija: Magnific
